Procédure de couverture des risques conchylicoles

Le Ministre d’État, Ministre de l’écologie, de l’énergie, du Développement Durable et de l’Aménagement du Territoire, et le Ministre de l’Agriculture et de la Pêche, ont demandé conjointement au CGEDD, au CGAAER et à l’IGAM le 29 mars 2009 de diligenter une mission visant à :

• réaliser une analyse des risques affectant les exploitations conchylicoles et des dispositions prises par les professionnels de la conchyliculture pour y remédier ;
• rechercher des mécanismes à même de venir en aide le moment venu à la profession en complément ou en substitution aux procédures existantes.

Cette commande faisait suite à la crise qui avait durement frappé, durant l’été 2008, l’ensemble des ostréiculteurs français, marquée par des mortalités massives de naissains et d’huîtres juvéniles.

Cette commande avait été précédée d’une lettre de mission adressée par le Ministre de l’Agriculture et de la Pêche au CGAAER le 28 août 2008, portant sur :

• Le suivi du dispositif financier mis en place par le Gouvernement pour aider la filière à surmonter cette crise ;
• La définition d’une stratégie globale de réensemencement ;
• Ainsi que sur la couverture du risque dans la profession ostréicole. Ce volet a été traité dans le cadre de la seconde mission.

Le présent rapport rend compte de façon synthétique du travail mené suite à la première lettre de mission, et aborde, de façon plus détaillée, les problématiques objet de la seconde lettre de mission.

La mission, qui a regretté l’absence de l’Inspection Générale des Finances qui aurait permis d’approfondir les investigations, confirme tout d’abord le rôle actuellement incontournable du Fonds National de Garantie des Calamités Agricoles (FNGCA) pour l’indemnisation des ostréiculteurs touchés par la crise (34 M€ apportés à 1900 ostréiculteurs), et ce en dépit des faiblesses du système que la lettre de mission avait soulignées, la principale étant le caractère très forfaitaire des indemnisations ne conduisant pas à responsabiliser les bénéficiaires.

Sous réserve de certaines dispositions (limitation du taux d’indemnisation, réajustement de l’assiette et des taux des cotisations, modalités de mise en œuvre harmonisées…), le FNGCA apparaît comme le dispositif d’assurance de base, dont l’ensemble des ostréiculteurs peuvent bénéficier.

La mission confirme les difficultés de mise en place de dispositifs assurantiels classiques compte tenu des spécificités du secteur, ce qui avait déjà été mentionné dans plusieurs rapports parlementaires ou d’inspection antérieurs.

La voie la plus prometteuse est celle des fonds mutualisés, mieux adaptée au risque sanitaire que les assurances ne savent pas couvrir. Il conviendrait par analogie avec l’article 71 du règlement 73/2009 issu du bilan de santé de la Politique Agricole Commune (règlement applicable à l’agriculture et non à la pêche et à la conchyliculture) de mettre en place un régime d’aides publiques sous forme de prise en charge partielle des cotisations. Cette disposition n’a pas été introduite dans l’OCM Pêche en cours de révision (et il ne semble pas que cela soit dans les intentions de la Commission). Par ailleurs cette OCM est moins dotée financièrement que l’OCM Agriculture. Il est toutefois proposé de s’inspirer de ce règlement, mais en recherchant les fonds publics plutôt du côté des collectivités que de l’Etat ou de l’Union Européenne. Pour éviter tout litige futur, il conviendrait toutefois de mentionner explicitement la possibilité pour la conchyliculture de constituer de tels fonds dans les textes nationaux et si possible communautaires en cours de révision. Le caractère obligatoire ou volontaire d’adhésion individuelle devra être tranché dans ce cadre.

Adossé éventuellement à une assurance, un tel fonds permettrait d’attribuer un complément d’indemnisation tout en incitant à des pratiques vertueuses dans la mesure où il s’appuierait sur un cahier des charges fixant les bonnes pratiques.

Ce n’est qu’une fois un tel fonds mutualisé bien établi, et suffisamment doté, que pourrait être envisagé le retrait de la conchyliculture des sinistres éligibles au FNGCA.

Il appartient maintenant au Comité National de la Conchyliculture (CNC), probablement avec l’appui de consultants spécialisés, de préparer le cahier des charges et de fixer les taux de cotisation, sachant qu’il serait souhaitable que l’Etat soit incitatif et puisse apporter une dotation initiale au capital du fonds sous forme d’une avance remboursable, ou en réaffectant la subvention attribuée au fonds de garantie de l’huître plate de Bretagne créé en 1984, dissout depuis sans avoir engagé son capital.

Le CNC pourrait alors lancer un appel d’offres pour choisir un assureur qui se verrait confier la gestion du fonds et qui pourrait proposer une assurance complémentaire à des conditions financièrement acceptables.

La mission a par ailleurs constaté que la Déduction pour aléas (DPA), telle que définie par les nouveaux textes, pouvait constituer un premier niveau d’assurance individuelle, mais qui ne pouvait bénéficier qu’à une catégorie d’entreprises imposées au réel et dégageant suffisamment de bénéfice les bonnes années. Quelques propositions complémentaires ont été formulées par la mission.

C’est donc bien une panoplie de dispositifs qu’il convient de prévoir, se combinant les uns aux autres, et susceptible de jouer le rôle de filet de sécurité.

Il n’en demeure pas moins que l’ostréiculture, encore plus que l’agriculture, est par essence une activité à risque, du fait de son exposition à de multiples agressions d’ordre climatique, sanitaire et anthropique, et aucun mécanisme ne permettra d’assurer la viabilité d’entreprises en cas de mortalités successives telles que celles de l’été 2008.

C’est la raison pour laquelle il convient en priorité de mettre en œuvre sans tarder toutes les mesures préventives qui permettent de diminuer l’aléa ou la vulnérabilité. Cela passe par de la recherche scientifique (souches résistantes…), par de la connaissance des milieux (réseaux de surveillance…), par une réduction des pollutions rejetées par les fleuves ou venant du large, ainsi que par une meilleure maîtrise de l’espace littoral, notamment de son urbanisation.

Si la profession a un rôle important à jouer, notamment pour améliorer ses pratiques (densité, transferts…), c’est bien l’ensemble de la société qui est interpellée. Celle-ci s’est fortement mobilisée dans le cadre du Grenelle de l’Environnement et du Grenelle de la Mer. Il convient maintenant de mettre en œuvre les mesures annoncées.